kohleausstieg

Verschlingt der Kohleausstieg die „schwarze Null“?

Nachdem die Bundesregierung erst im Januar 2019 gemäß dem vorläufigen Abschluss des Bundeshaushalts für das Jahr 2018 einen Überschuss in Höhe von 11,2 Milliarden Euro verkünden konnte, hat Bundesfinanzminister Olaf Scholz nun, Anfang Februar 2019, im Rahmen der neuen Finanzplanung bis 2023 vor einer Haushaltslücke in Höhe von insgesamt 24,7 Milliarden Euro gewarnt. Ursächlich für diese Lücke sei zum einen ein zu erwartendes schwächeres Wirtschaftswachstum und somit sinkende Steuereinnahmen, zum anderen aber auch für die Zukunft geplante höhere Ausgaben des Bundes. Hierunter fallen bspw. die von der Bundesregierung für den Kohleausstieg bis 2038 kürzlich in Aussicht gestellten und demnächst zu beschließenden 40 Milliarden Euro, die über einen Zeitraum von 20 Jahren an die betroffenen Regionen in Form von Strukturhilfen ausgezahlt werden sollen. Da die Regierung auch in Zukunft an der „schwarzen Null“ festhalten und folglich zur Finanzierung des Kohleausstiegs und anderer Ausgaben keine Neuschulden aufnehmen will, müssen Einsparungen in anderen Bereichen vorgenommen werden, so Scholz im Handelsblatt-Interview vom 31. Januar 2019. Unklar ist zum jetzigen Zeitpunkt, welche Bereiche dies sein werden.

Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Haseloff (CDU) sagte gegenüber der Nachrichtenagentur Reuters, es sei „zweitrangig“, „woher der Bund das Geld für die von ihm geforderte Politik [nehme]“. Ähnlich vage äußerste sich Bundeskanzlerin Merkel zur Frage der Finanzierung: „Was zusätzliche und was nicht zusätzliche Mittel sind, kann man überhaupt nicht sagen, weil unsere mittelfristige Finanzplanung im Augenblick, glaube ich, im Jahre 2023 endet, wir hier aber über 2038 sprechen. Das heißt, kein Mensch weiß, was irgendwann einmal die Finanzplanung ist.“ (Zitat aus Thüringer Allgemeine (Illmenau) vom 2. Februar 2019).

Der von Merkel hier angesprochene Finanzplan des Bundes, der die Grundlage für die Verabschiedung der jährlichen Bundeshaushalte bildet, plant die erwarteten zukünftigen Einnahmen und Ausgaben lediglich über einen Zeitraum von fünf Jahren und berücksichtigt hierbei wiederum nur tatsächlich fließende Gelder. Bei den für den Kohleausstieg geplanten Strukturhilfen – sollten sie wie vorgesehen im Rahmen des Maßnahmengesetzes beschlossen werden – handelt es sich jedoch um Verpflichtungen die – wie von Merkel angedeutet –weit über das Jahr 2023 hinaus zukünftige Steuereinnahmen binden werden. Sich jetzt mit dem Argument des langen Planungshorizonts noch keine Gedanken über die Finanzierung machen zu wollen, ist gegenüber den Bürgern, insbesondere den zukünftigen Generationen, unverantwortlich.

Rechenschaft über die Verwendung von Steuereinnahmen legt die Regierung gegenüber den Bürgern im Abschluss des Bundeshaushalts. Dieser wird nach der sog. Kameralistik aufgestellt, d.h., es werden nur die im abgelaufenen Jahr erzielten Einnahmen und getätigten Ausgaben berücksichtigt und nicht bzw. nur sehr unvollständig Schulden, die bereits in der Vergangenheit verursacht wurden, aber erst in der Zukunft Ausgaben nach sich ziehen. So wird der Bundeshaushalt für das Jahr 2019 etwa in Bezug auf den Kohleausstieg nur die ca. 1,5 Milliarden Euro ausweisen, die als Ausgaben im Haushalt 2019 eingeplant wurden. Nicht ersichtlich wird für die Bürger sein, dass bereits Ausgaben in Höhe von 40 Milliarden Euro beschlossen wurden, die von zukünftigen Generationen zu tragen sind und für die sich dann auch zukünftige (an der Entscheidung unbeteiligte) Regierungen anteilig zur Rechenschaft ziehen lassen müssen.

Nach den handelsrechtlichen Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), die von buchführungspflichtigen Unternehmen sowie einigen Gebietskörperschaften in Deutschland angewandt werden, als auch nach den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), die als Grundlage für die öffentliche Rechnungslegung in den EU-Mitgliedstaaten diskutiert werden, wäre im Verursachungszeitpunkt in Höhe des geschätzten diskontierten Erfüllungsbetrags eine Rückstellung zu bilden, weil die Verpflichtung mit Verabschiedung des Maßnahmengesetzes rechtlich voll wirksam entsteht und sich der Bund dann dieser Zahlungsverpflichtung nicht mehr entziehen kann. Man könnte, analog zur Sichtweise des Hessischen Rechnungshofs zu bestimmte Dauerleistungsverpflichtungen (Bemerkungen 2017, S. 95) argumentieren, dass die Strukturhilfen auch den zukünftigen Generationen unmittelbar und in objektivert nachweisbarer Form zu Gute kommen, diese mutmaßlich einer anteiligen Belastung ihrer Haushalte zustimmen würden und folglich eine anteilige Aufwandsbelastung in den Jahren der Nutzenziehung angemessen wäre. Werden aber die finanziellen Mittel, wie derzeit angedacht, vom Bund an die Länder und/oder Kommunen zweckgebunden weitergereicht (und nicht direkt an die betroffenen Bürger), so käme man in einer doppischen Rechnungslegung um den Ausweis der vollen Verpflichtung im Verursachungszeitpunkt nicht herum. Auch in der Vermögensrechnung des Bundes müsste die Verpflichtung bereits in 2019 voll erfasst werden. Der Unterschied zur Doppik besteht aber darin, dass die in der Vermögensrechnung des Bundes ausgewiesenen Schulden keine Auswirkung auf das Haushaltsergebnis haben, während Rückstellungen in der Doppik aufwandswirksam und somit ergebnismindernd gebucht werden. Von einer „schwarzen Null“ kann – legt man (doppische) betriebswirtschaftliche Maßstäbe zugrunde – dann keine Rede mehr sein.

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