Kommt jetzt doch die bundesweite Wende zur Doppik in Deutschland?

„If you change nothing, nothing will change.” (Tony Robbins) Lange Zeit hat sich die deutsche Politik vehement gegen eine bundesweit verpflichtende Einführung der doppelten (kaufmännischen) Buchführung im öffentlichen Sektor gewehrt. Als Gründe gegen die von der EU-Kommission geplante Einführung der sog. European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) werden unter anderem der fragliche Nutzen im Verhältnis zu den erwarteten hohen Kosten, die Gefährdung des Budgetrechts des Parlaments, die fehlende Rechtsgrundlage für eine EU-Harmonisierung sowie die faktische Abgabe der Normsetzungskompetenz an ein privatwirtschaftlichen Gremium (IPSASB) angeführt. Auch ist man der Meinung, dass sich das bestehende kameralistische System bewährt habe und es deshalb keinen Grund für eine Änderung gäbe. In einem Grundsatzpapier des Bund / Länder-Arbeitskreises EPSAS, das für Kommunikationszwecke auf EU-Ebene auch in englischer Sprache vorliegt, wurde in diesem Sinne konstatiert, dass „[d]ie in Deutschland bewährte Entscheidungsfreiheit bezüglich der kameralistischen und doppischen Systeme der Haushaltsplanung, -führung und Rechnungslegung […] bestehen bleiben [müsse]“.

Allerdings darf dieses Grundsatzpapier nicht dahingehend missverstanden werden, dass es zu dieser Thematik nicht auch andere Position in Deutschland gäbe. Bspw. sprechen sich einige Bundesländer, die bereits die Umstellung auf die Doppik vollzogen haben, insbesondere Hessen und Hamburg, für die Einführung harmonisierter EU-Standards auf Basis der doppelten Buchführung aus und stehen der im Grundsatz ablehnenden und bei der Gestaltung der EPSAS passiven Haltung des Bundes kritisch gegenüber. Jedoch lehnen auch die EPSAS-Befürworter sich überwiegend gegen eine zu starke Orientierung an den IPSAS, die zentrale deutsche Bilanzierungsgrundsätze, wie das Vorsichtsprinzip und das Objektivierungsgebot, missachten. Dass die vertretenen Positionen zwischen den einzelnen Akteuren gegensätzlicher kaum sein könnten, wurde in einem Schlagabtausch zwischen dem Bundesrechnungshof und dem Institut der Wirtschaftsprüfer (IDW) vor gut einem Jahr deutlich. Während der Bundesrechnungshof in einem Bericht aus dem Jahre 2017 die Bundesregierung aufforderte, „auf europäischer Ebene ihr politisches Gewicht ein[zu]bringen und die verbindliche Einführung von EPSAS in Deutschland [zu] verhindern“, propagiert das IDW die Einführung einer Version von EPSAS, die sich möglichst weitgehend an den IPSAS orientiert. Man wird sich die entgegengesetzten Positionen unter anderem damit erklären können, dass internationale Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die sowohl über IFRS-/IPSAS-Fachwissen als auch -Netzwerke verfügen, von der EPSAS-Einführung in Form von Beratungs- und Prüfungsmandaten finanziell profitieren würden, der Bundesrechnungshof sich hingegen mutmaßlich das erforderliche Know-How eben von diesen Gesellschaften teuer einkaufen müsste.

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat in dem Prozess bislang eine schwierige, geradezu widersprüchliche Rolle einnehmen müssen: Als Sprachrohr der Regierung waren die BFM-Vertreter einerseits dazu angehalten, die Ablehnung des Bundes auf EU-Ebene zu kommunizieren, gleichzeitig wurden sie aber von Bundestag und Bundesrat dazu aufgefordert, an der Gestaltung der EPSAS aktiv mitzuwirken und die Einhaltung zentraler deutscher Rechnungslegungsgrundsätze zu gewährleisten. Auf die Gefahr, dass man mit einer Ablehnungshaltung als konstruktiver Partner auf EU-Ebene nicht ernst genommen wird, wurde unlängst hingewiesen. Insofern darf es nicht überraschen, dass gemäß einem Bericht des BMF an den Bundesrechnungshof vom 1. Juni 2017 „Eurostat nicht bereit sei, den zentralen deutschen Forderungen hinsichtlich der Bilanzierungsgrundsätze zu folgen“, weil „Deutschland die Einführung von EPSAS grundsätzlich ablehne und dem Gesetzesentwurf ohnehin nicht zustimmen werde“.

Auf EU-Ebene gibt es zwar viel Gehör, aber tatsächlich wenig Verständnis für die bundesdeutsche Position. Die Europaabgeordnete und Vorsitzende des Haushaltskontrollausschusses Dr. Ingeborg Gräßle berichtete in einem Gesprächskreis auf der Jahrestagung der European Accounting Association (EAA) in 2018, das EPSAS-Projekt würde nach ihrer Wahrnehmung in Deutschland wie eine Sekte behandelt, bei der sich keiner involvieren wolle und hierzu – dies sei das Problem – auch niemand gezwungen werden könne. Alexandre Makaronidis, bis vor kurzem Leiter der Task Force EPSAS bei Eurostat, prangerte – ebenfalls in diesem Gesprächskreis – das Kostenargument der Deutschen als vorgeschoben an und bemerkte zudem, die Kostenschätzung würde auf falschen Annahmen beruhen.

Mit dem Wechsel politischer Entscheidungsträger in 2018 scheint sich das Blatt nun doch noch zu wenden: Während Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen, unter dem damaligen Finanzminister Schäuble bei zahlreichen öffentlichen Auftritten noch eine oppositionelle Position in der EPSAS-Diskussion bezog und für die Einführung einer Erweiterten Kameralistik eintrat, zeigte er sich in einem Interview vom 21. Juni 2018 in der Zeitung „Der Neue Kämmerer“ deutlich offener: „Ich glaube, dass EPSAS für alle Beteiligten einen Mehrwert haben kann. Es führt zu mehr Transparenz und damit auch zu zusätzlichen Informationen […]. Unterm Strich denke ich, dass die Vorteile überwiegen“. Nicht ganz unerheblich an diesem Richtungswechsel ist möglicherweise die Tatsache, dass der neue Bundesfinanzminister Olaf Scholz als ehemaliger Erster Bürgermeister von Hamburg bestens vertraut mit der doppischen Rechnungslegung und ihren Transparenzvorteilen sein dürfte. Eine weitere zentrale Rolle in der EPSAS-Debatte könnte auch der neue Vorsitzende der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Ralph Brinkhaus einnehmen. Brinkhaus, der vor seiner politischen Karriere als Steuerberater in einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft arbeitete, hatte schon während seiner Zeit als stellvertretender Fraktionsvorsitzender für die Themen Haushalt, Finanzen und Kommunalpolitik die Vorteile der Doppik hervorgehoben und sich aufgeschlossen gegenüber dem EPSAS-Projekt gezeigt. Sowohl Gatzer als auch Brinkhaus haben die Notwendigkeit betont, den nunmehr unaufhaltbaren EPSAS-Prozess aktiv mitzugestalten. Ob das Thema, wie von Gatzer erhofft „in dieser Legislaturperiode ein bisschen mehr Zustimmung und Akzeptanz erfährt“, bleibt abzuwarten. Grundsätzlich gilt: „Besser spät als nie!“. Die Frage ist aber hier, ob das „window of opportunity“ noch weit genug offen ist, der „wind of change“ also noch rechtzeitig kommt.

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