Zu starker Einfluss der Wissenschaft bei der Gestaltung von EPSAS?

Auf dem IDW Symposion zu EPSAS am 18. Februar 2019 machte mich ein Teilnehmer nach dem Vortrag von Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen (BMF), darauf aufmerksam, dass auf einer Folie die Einflussnahme der Wissenschaft auf EPSAS kritisiert worden sei. Mir war dies entgangen, weil Gatzer diese Folie (wie die meisten anderen Folien auch) gar nicht vorgetragen hatte. Auch wollte ich es nicht so recht glauben, weil 1.) die Wissenschaft in meiner Wahrnehmung bislang denkbar wenig Einfluss auf die Gestaltung von EPSAS hatte, und 2.) es aus meiner Sicht absolut wünschenswert wäre, wenn die Wissenschaft als objektives Gegengewicht zu Politik und Beratung mehr Einfluss hätte.

Im Zuge der Veröffentlichung der Vortragsfolien auf der Homepage des IDW habe ich es dann selbst nachvollziehen können: „Zu starker externer Einfluss (z.B. Wissenschaft, Beratungsunternehmen) auf die Ausgestaltung von EPSAS?“ (Folie 10).

Rolle der Beratungsunternehmen in der EPSAS-Gestaltung

Kurios fand ich zunächst, dass die Wissenschaft in einem Atemzug mit, und sogar noch vor, den Beratungsunternehmen genannt wird. Die implizite Kritik an dem zu großen Einfluss der Beratungsunternehmen ist zumindest zum Teil berechtigt. Es ist zwar nicht zu verneinen, dass die Politik auf fachliche Expertise angewiesen ist. Dies dokumentieren etwa die 683 Millionen Euro, die der Bund in 2018 gemäß „Der Spiegel“ für private „Beratungs- und Unterstützungsleistungen“ ausgegeben hat. In der aktuellen EPSAS-Diskussion ergibt sich externer Beratungsbedarf insbesondere deshalb, weil in vielen Mitgliedstaaten das für eine internationale doppische Rechnungslegung erforderliche Know-How schlichtweg nicht bzw. nicht hinreichend vorhanden ist. Dies gilt wegen der fortdauernden Verhaftung in der Kameralistik ganz besonders auf Ebene des Bundes und vieler Länder in Deutschland. So hat bspw. auch das BMF bereits die Dienste der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft EY durch Vergabe eines (bezahlten) Forschungsprojekts „Vergleich der International Public Sector Accounting Standards mit den Standards staatlicher Doppik“ in Anspruch genommen. Auf EU-Ebene ist der Einfluss der Beratungsunternehmen ungleich stärker: Im Auftrag von Eurostat haben die Wirtschaftsprüfungsgesellschaften EY und PwC bereits mehrere Studien zu IPSAS/EPSAS erstellt, die Grundlage für zukünftige EPSAS-Einzelstandards (ebenfalls im Auftrag von Eurostat) in Form von EPSAS Issue Paper gelegt und damit sicher auch die aktuelle Tendenz, EPSAS möglichst nah an den IPSAS zu halten, beeinflusst. Die gefühlte Dominanz der WP-Gesellschaften in diesem Prozess wurde nicht nur in Deutschland kritisiert. Michel Prada, Vorsitzender des französischen Standardsetzers für öffentliche Haushalte, brachte das Problem in einem privaten Interview auf den Punkt:

 „Wir brauchen Experten aus dem privatwirtschaftlichen Bereich, sie sind exzellente Fachleute und bringen Expertise mit. Aber das ist eine Sichtweise, eine andere ist es, sich bei der Befassung mit öffentlich-rechtlichen Themen komplett auf privatwirtschaftliche Unternehmen zu verlassen […], die keine klare politische Legitimität haben […]. Dies muss neu ausbalanciert werden, wir brauchen diese Experten, wir brauchen ihren Input, wir brauchen ihr Wissen, aber wir brauchen eine europäische Führung und Koordination auf Ebene des öffentlichen Sektors.” (Übersetzung der Verfasserin) 

Rolle der Wissenschaft in der deutschen (kaufmännischen) Rechnungslegungstradition

In Deutschland hat die normative Bilanztheorie und -forschung, d.h. die Ableitung von Bilanzierungsprinzipien aus dem Sinn und Zweck der Bilanz und die wertende Konkretisierung von Einzelnormen als Wissenschaft, eine lange Tradition. Gemäß Schneider (Geschichte betriebswirtschaftlicher Theorie, 1981) stellen die Ergebnisse der normativen Bilanzforschung „[i]m Weltmaßstab die einzigen originären Beiträge der deutschsprachigen Betriebswirtschaft in der ersten Hälfte [des letzten Jahrhunderts]“ dar (S. 137). Schmalenbach prägte mit seiner dynamischen Bilanztheorie Mitte des 20. Jahrhunderts nicht nur die nationale Bilanzierungspraxis und -rechtsprechung, sondern auch die Wissenschaft und Standardsetzung in anderen Ländern, wie z.B. in Schweden und den USA. Mit der „statischen Wende“ Ende der 1960er Jahre übernahm diese Rolle Moxter, der – sozusagen Hand in Hand mit den berühmten BFH-Richtern (u.a. Beisse und Döllerer) – ganz wesentlich zur Systematisierung des deutschen Bilanzrechts beitrug. Auch die Gesetzgebung, insbesondere im Rahmen der Aktienrechtsreform 1965 sowie des Bilanzrichtlinien-Gesetzes 1985, wurde eng von der Wissenschaft begleitet.

Die anglo-amerikanische Rechnungslegung ist hingegen traditionell in Form der privaten Standardsetzung vom Berufungsstand der Wirtschaftsprüfer dominiert. Und auch die Rolle der Wissenschaft ist zur Blütezeit der normativen Forschung in Deutschland in den anglo-amerikanisch geprägten Systemen eine andere gewesen: Aufgrund ihrer Abhängigkeit von Werturteilen wurde die normative Forschung ab den 1970er Jahren in den USA durch die empirische Kapitalmarktforschung verdrängt. Normative Arbeiten galten von da an als „standard setting“ und nicht mehr als „academic research“. Dieser Trend in der Wissenschaft ist mit der zunehmenden Verbreitung der International Financial Reporting Standards (IFRS) zu Beginn des 21. Jahrhunderts ebenfalls nach Deutschland übergeschwappt. Darüber hinaus hat auch die private Standardsetzung in gewissen Grenzen bei uns Einzug erhalten (DRSC mit der Kompetenz der Konkretisierung von Konzern-GoB; Gremium zur Standardisierung des staatlichen Rechnungswesens). Und auch die Gesetzgebung ist deutlich mehr dem Einfluss von Beratungsunternehmen ausgesetzt. Bestes Beispiel ist wohl das Bilanzrechtmodernisierungsgesetz (BilMoG) 2009, das, so hört man, überwiegend von Vertretern von WP-Gesellschaften geschrieben wurde.

International wird mittlerweile der entstandene Gap zwischen Forschung und Standardsetzung zunehmend bemängelt, nicht nur in der Wissenschaft selbst (z.B. Singleton-Green, The Communication Gap: Why Doesn’t Accounting Research Make a Greater Contribution to Debates on Accounting Policy?, AinE 2010, S. 129 ff.), sondern auch von den Standardsetzern. Bspw. organisiert das IASB seit 2014 jährlich gemeinsam mit einer internationalen Fachzeitschrift ein Research Forum, bei dem neuste Rechnungslegungsforschung, die von Relevanz für die Standardsetzung des IASB ist, präsentiert und von Wissenschaftlern und Standardsetzern gemeinsam diskutiert wird. Auf der anderen Seite ist der Kreis derjenigen, die die private Standardsetzung beeinflussen, inzwischen deutlich breiter und man kann zumindest formal betrachtet nicht mehr von einer Dominanz der Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sprechen. Dieser Trend ist auch aktuell beim IPSASB erkennbar.

Weitgehende Abstinenz der Wissenschaft in der öffentlichen Rechnungslegung

Im Gegensatz zur langen Tradition der wissenschaftlichen Begleitung des kaufmännischen Rechnungswesens war die Wissenschaft in Bezug auf die öffentliche Rechnungslegung in Deutschland lange Zeit faktisch abstinent. Z.B. wurde von Ferjanic (Die modern Allgemeine Kameralistik, 1941) beklagt: „Die Wissenschaft hat das Gebiet der Kameralistik recht stiefmütterlich behandelt […], [w]ährend die organisationstechnische Gestaltung der doppelten kaufmännischen Buchführung eine umfassende Literatur aufzuweisen hat […]“ (Vorwort). Und auch nach Winckelmann (Kameralistische und kaufmännische Rechnungslegung, 1950) hat die Kameralistik, „von wenigen Ausnahmen abgesehen, abseits von wissenschaftlicher Forschung und fachlichem Meinungsaustausch ein stilles, aber beharrliches Eigenleben geführt“ (S. 21).

Erst mit Beginn der Reform des kommunalen Rechnungswesens in den 1990er Jahren brachten sich einige wenige Professoren, zu nennen sind hier insbesondere Prof. Budäus und Prof. Lüder, in die Debatte ein und trieben die Einführung der doppelten Buchführung voran. Breitere Aufmerksam erlangte die öffentliche Rechnungslegung in der wissenschaftlichen Betätigung deutscher Universitätsprofessoren aber erst mit dem EPSAS-Projekt der EU-Kommission. International beschäftigen sich Wissenschaftler in erster Linie in denjenigen Ländern mit der öffentlichen Rechnungslegung, die bereits die Doppik eingeführt haben. Auch die Befassung mit IPSAS und EPSAS hat in der internationalen Literatur bereits begonnen, es handelt sich aber noch um ein Nischenthema. Man erkennt dies etwa daran, dass von den auf der Jahrestagung der European Accounting Association (EAA) 2018 in Mailand präsentierten Forschungspapieren nur zwei oder drei von über 1000 IPSAS zum Gegenstand hatten, keines der Papiere befasste sich explizit mit EPSAS.

Beteiligung der Wissenschaft ist keine Bedrohung, sondern eine Chance!

Obwohl sich sowohl das IPSASB als auch Eurostat nach meiner Erfahrung um fachlichen Input Seitens der Wissenschaft bemühen, ist für mich in keinster Weise ersichtlich, dass die Wissenschaft bislang einen wesentlichen Einfluss auf das EPSAS-Projekt ausgeübt hat. Angesichts der langen und guten Tradition des Zusammenspiels von Wissenschaft und Normgebung in Deutschland finde ich das sehr bedauerlich. Ich meine, die wissenschaftliche Begleitung des Projekts sollte nicht als Bedrohung, sondern als Chance wahrgenommen werden. Sie könnte als objektives Gegengewicht zum fachlichen Input der Beratungsgesellschaften sowie dem politischen Lobbying der Mitgliedstaaten für mehr Ausgewogenheit im EPSAS-Verfahren sorgen.

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