Schuldenbremse-1

Ergänzung der Schuldenbremse um eine Investitionsregel?

Die seit 2011 im Grundgesetz zur Beschränkung der Staatsverschuldung verankerte Schuldenbremse ist jüngst in die Kritik gekommen. Ursächlich hierfür ist zum einen das von Bundesfinanzminister Scholz prognostizierte Haushaltsloch, das nach aktuellen Schätzungen bis 2023 Einsparungen im Bundeshaushalt in Höhe von insgesamt ca. 15 Milliarden Euro erfordert. Zum anderen werden zunehmend fehlende bzw. zu geringe Investitionen in die Infrastruktur, insbesondere in den Bereichen Verkehr, Bildung, Digitalisierung und Umweltschutz, beklagt. In der Presse wurde jüngst berichtet, „Grüne stell[t]en die Schuldenbremse in Frage“ (Handelsblatt, 2. Juni 2019 und Süddeutsche Zeitung, 30. Mai 2019) bzw. würden gegen die Schuldenbremse vorstoßen (Tagesspiegel, 5. Juni 2019). Schaut man in den Debattenbeitrag „Investitionen sind wichtiger als das Symbol „schwarze Null“ der Grünen-Abgeordneten Danyal Bayaz und Anja Hajduk, auf den sich die Zeitungsartikel beziehen, zeigt sich ein anderes Bild. Dort wird nämlich propagiert, „die Schuldenbremse einerseits zu verteidigen, sie andererseits durch eine Investitionsregel zu ergänzen“.

Was steckt nun hinter der mutmaßlichen Kritik an der Schuldenbremse sowie an der schwarzen Null „als Symbol solider Haushaltsführung“? Zunächst einmal ist zu bedenken, dass die derzeitige Berechnung der schwarzen Null sowie auch der Schuldenbremse unvollständig ist. Dies liegt einerseits daran, dass Schulden, die in der Vergangenheit verursacht wurden, aber erst zukünftig zu Auszahlungen führen werden, unberücksichtigt bleiben. Darunter fallen bspw. die mit der im Herbst 2019 erwarteten Verabschiedung eines Gesetzes zum Steinkohleausstieg entstehende Verpflichtung zur Zahlung von Strukturhilfen im Rahmen des Kohleausstiegs i. H. v. 40 Milliarden Euro, die Verpflichtung zur Zahlung von Schadenersatz an Vattenfall im Zuge des Atomausstiegs (bis zu 5,7 Milliarden Euro) sowie die wahrscheinlichen Schadenersatzverpflichtungen gegenüber den Betreiberfirmen im Zuge der gescheiterten Pkw-Maut (nach aktuellen Schätzungen zwischen 300 und 700 Millionen Euro). Andererseits werden die aus den Sozialversicherungen (Kranken-, Unfall-, Renten-, Pflege, und Arbeitslosenversicherung) resultierenden milliardenschweren Verpflichtungen des Bundes, die zwar nicht Bestandteil des Bundeshaushalts sind, für deren ausreichende Finanzierung der Bund aber „haftet“, bei der Berechnung der Schuldenbremse nicht berücksichtigt. Zu Recht bezeichneten Abgeordnete der Grünen bereits in 2017 in einem Antrag „Öffentliches Vermögen erhalten, ehrlich bilanzieren, richtig bilanzieren“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11188) „[d]ie aktuelle Nullverschuldung […] [als] Augenwischerei, weil „[d]ie Bundesregierung […] Schulden [verstecke], anstatt sie transparent zu machen“. Auf der anderen Seite wird aber auch das Vermögen, das zu einem gewissen Grad Schuldendeckungspotenzial hat, sowie auch der Wertverzehr des Vermögens – anders als in der unternehmerischen Rechnungslegung – nicht erfasst. Aus Sicht der Grünen-Abgeordneten „verschleiert die Kameralistik [auf diese Weise] die tatsächliche Vermögenslage des Bundes“.

Auf dieser Grundlage der fehlenden Abbildung von Vermögen und impliziter Schulden setzt der Vorschlag der Grünen-Abgeordneten zur Erweiterung der Schuldenbremse an. Würde man das objektiviert nachweisbare Vermögen bilanziell erfassen und für Zwecke der Schuldenbremse anerkennen, so wären Investitionen ohne negative Auswirkung auf das Haushaltsergebnis (erfolgsneutral) durch Neuschulden finanzierbar. Welche Investitionen zu bilanzierungsfähigem Vermögen führen, hängt von dem zugrunde liegenden Bilanzierungssystem ab. Sowohl nach handelsrechtlichen Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) als auch nach International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) würde hierunter regelmäßig Infrastrukturvermögen fallen, nicht aber Investitionen in immaterielle Werte, die dem Grunde und der Höhe nach schwer greifbar sind, z.B. Bildung und innere Sicherheit. Durch die bilanziell aufwandswirksame (das Haushaltsergebnis mindernde) Berücksichtigung planmäßiger sowie außerplanmäßiger Wertminderung der Vermögenswerte müssten die Schulden im Laufe der Nutzung allerdings auch getilgt werden; andernfalls würde die Finanzierung der Investitionen, von denen zunächst die aktuelle Generation profitiert, zukünftigen Generationen aufgebürdet werden (Verletzung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit). Ein weiterer Vorteil der „transparenten und ehrlichen Bilanzierung des öffentlichen Vermögens“ ist – so die Grünen-Abgeordneten – das Anzeigen von Investitionsbedarfen (wenn ein Vermögensgegenstand vollständig abgeschrieben und somit abgenutzt ist): „Aus dem offen gelegten Wertverzehr sind die richtigen politischen Schlüsse zu ziehen“. Auch Fehlinvestitionen würden durch das Haushaltsergebnis mindernde außerplanmäßige Abschreibungen sichtbar gemacht und auf diese Weise sanktioniert werden.

Insofern ist die von den Grünen-Abgeordneten vorgeschlagene Ergänzung der Schuldenbremse nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Unbedingte Voraussetzung hierfür wäre aber zunächst die Einführung der unternehmerischen (doppelten) Buchführung!

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